《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》釋義

      第一部分 總述

    《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)海關總署署務會議審議通過后于 2021 年 4 月 12 日公布，自 2022 年 1 月 1 日起實施。原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局于 2011年 9 月 13 日第 144 號總局令公布的《進出口食品安全管理辦法》。歷經(jīng) 2016 年 10 月 18 日原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第 184 號和 2018 年 11 月 23 日海關總署令第 243 號兩次修改，于 2022 年 1 月 1 日起廢止。《辦法》的修訂是海關根據(jù)《食品安全法》及其實施條例等上位法最新修訂內容進行的相應調整，是依法行政的必然要求；是海關全面貫徹落實習近平總書記關于食品安全“四個最嚴”要求的重要舉措；也是國務院機構改革后海關立足職能，在進出口食品安全領域強化監(jiān)管、優(yōu)化服務的具體體現(xiàn)。為滿足各方進一步深入理解、準確把握《辦法》修訂背景、立法思路和制度內涵等需求，現(xiàn)就《辦法》修訂情況作出如下說明：

     一、修訂的必要性

     修訂前的《辦法》在一段時期內對保障進出口食品安全、保護人民群眾生命健康及國家生態(tài)安全發(fā)揮了十分重要作用。近年來，進出口食品安全工作不斷面臨新形勢新要求新挑戰(zhàn)，相關管理制度需要進一步調整完善，以適應新時期要求。一是近十年來中國進出口食品貿易持續(xù)保持高速增長，食品供應鏈全球化趨勢日益顯著，非傳統(tǒng)食品安全問題逐步凸顯，進出口食品安全客觀形勢對監(jiān)管制度提出新的需求。二是作為進出口食品安全監(jiān)管的重要上位法依據(jù)，《食品安全法》及其實施條例分別于 2015 年和 2019 年進行了大幅修訂，對“進口無食品安全國家標準的食品監(jiān)管依據(jù)”“指定口岸要求”“出口食品監(jiān)督管理要求”“進口食品召回”“罰則”等一系列內容進行了調整，出于依法行政的需要，有必要根據(jù)修訂后的《食品安全法》及其實施條例的規(guī)定，對《辦法》進行相應的修訂。三是黨中央對進出口食品安全提出更高要求。2013 年習近平總書記對食品安全工作提出“四個最嚴”要求，成為進出口食品安全工作的根本遵循，2019 年《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》要求“實施進口食品國門守護行動，嚴防輸入型食品安全風險”，需要通過修訂《辦法》使海關部門更好地貫徹落實相關要求。四是 2018 年國務院機構改革后，出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關，進出口食品安全管理機構和體制發(fā)生變化，應立足當前監(jiān)管實際，對《辦法》進行修訂。

     二、修訂過程

     2015 年《食品安全法》修訂后，進出口食品安全局就啟動了《辦法》修訂工作，組織專家從進出口食品安全治理理論、國內外食品安全監(jiān)管制度比較、監(jiān)管制度框架設計等方面開展研究，并形成了修訂草案初稿。

海關總署高度重視《辦法》的修訂工作。2019 年 5 月，結合最新形勢和監(jiān)管需要，組建專家組，在修訂草案初稿的基礎上，繼續(xù)推進《辦法》修訂工作。2019 年 12 月 1 日，《食品安全法實施條例》頒布施行后，根據(jù)該條例的最新規(guī)定，形成了《辦法》征求意見稿。在完成內部兩輪征求意見后，2020 年 6 月 11 日，《辦法》征求意見稿在海關總署網(wǎng)站公開向全社會征求意見；11 月 30 日《辦法》征求意見稿向世界貿易組織（WTO）進行通報，并在次年 1 月 31 日完成通報程序，采納了 WTO 各成員提出的合理意見和建議。在上述工作基礎上，《辦法》于 2021 年 3 月 12日經(jīng)海關總署署務會議審議通過并于 4 月 12 日公布。

     三、修訂的主要內容

   （一）基本情況。

   《辦法》修訂后，包括“總則”“食品進口”“食品出口”“監(jiān)督管理”“法律責任”“附則”六個章節(jié)，條文從六十四條增至七十九條?！掇k法》緊緊圍繞進口食品安全全鏈條監(jiān)管和出口食品安全全過程監(jiān)管，通過“食品進口”和“食品出口”兩個章節(jié)予以明確；將進出口食品安全信息管理、風險預警措施、風險監(jiān)測等內容編入“監(jiān)督管理”章節(jié)；新增了“風險預警控制措施”“應急管理”“監(jiān)督檢查措施”“過境食品檢疫”“復驗管理”等規(guī)定。

   《辦法》對《食品安全法實施條例》關于指定口岸、標準適用、指定或認可場所、注冊企業(yè)退出等規(guī)定進行了進一步明確；對進口食品合格評定、境外國家（地區(qū)）食品安全管理體系評估和審查、進口商自主審核、通報、進口和銷售記錄、信用管理等要求進行了細化?！掇k法》也充分考慮海關的職能定位，結合了海關業(yè)務改革相關精神和要求，對海關部門涉及進出口食品安全監(jiān)管的部分工作程序進行了調整。

    （二）重點內容說明。

     1.關于“總則”“附則”部分的說明。“總則”“附則”部分主要說明《辦法》的立法宗旨、制定依據(jù)、工作原則等。明確立法宗旨是“為了保障進出口食品安全， 保護人類、動植物生命和健康”，強調海關從守護國門安全職能出發(fā)，不僅保障傳統(tǒng)食品安全，還關注非傳統(tǒng)食品安全和生態(tài)安全，全面體現(xiàn)總體國家安全觀的要求。在制定依據(jù)方面，新增了《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》及其實施細則等法律法規(guī)，體現(xiàn)出海關在進出口食品安全監(jiān)管方面的依據(jù)和監(jiān)管手段都更為豐富。

總則部分明確了進出口食品安全工作“安全第一、預防為主、風險管理、全程控制、國際共治”的工作原則，體現(xiàn)出《辦法》以建立更為科學、嚴格的進出口食品安全監(jiān)管制度為目標，旨在突出國內外政府監(jiān)管部門、行業(yè)組織、國際組織等國際貿易食品安全相關主體共同參與食品安全責任落實，形成各方良性互動、有序參與、共同監(jiān)督的良好氛圍，加快推動形成科學嚴密、高效便利、協(xié)調統(tǒng)一、公開透明的進出口食品安全現(xiàn)代化治理體系。

     2.關于“食品進口”部分的說明。

“食品進口”部分共二十九條，較原《辦法》的十七條有大幅增加。該部分根據(jù)修訂后的《食品安全法》及其實施條例，結合近年來海關強化監(jiān)管、優(yōu)化服務的各項措施和監(jiān)管實際，明確了進口食品安全的監(jiān)管制度，就進口食品境外國家（地區(qū)）食品安全管理體系評估和審查的啟動、評估審查內容、方式、終止和延期、通報結果等作出具體規(guī)定；對進口商建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度提出要求；還對進口食品合格評定、進口食品指定口岸和指定監(jiān)管場地、進口食品口岸現(xiàn)場查驗、進口食品中文標簽管理、進口食品不合格處置、進口食品風險控制措施等重要監(jiān)管制度予以明確。

     3.關于“食品出口”部分的說明。

“食品出口”部分共十九條，明確了對出口食品安全監(jiān)管的各項措施；對出口食品企業(yè)推薦對外注冊和境外通報核查等予以明確；根據(jù)近年來中國出口食品貿易不斷增長、質量安全水平持續(xù)提升的實際，對出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生控制、出口食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督檢查、出口食品現(xiàn)場檢查和監(jiān)督抽檢、出口食品風險預警控制措施等方面提出制度要求。

     4.關于“監(jiān)督管理”部分的說明。

“監(jiān)督管理”部分共十一條，明確了進出口企業(yè)信用管理、進出口食品復驗管理等重要內容，優(yōu)化了進出口食品安全信息管理、進出口食品風險預警、進出口食品風險監(jiān)測計劃等方面的監(jiān)管制度。

     5.關于“法律責任”部分的說明。

“法律責任”部分共六條，其中第六十八條至第七十一條依法在授權范圍內增設相應法律責任，第七十二條對《食品安全法》相關處罰條款予以細化，第七十三條對違反本辦法規(guī)定涉及刑事犯罪法律責任進行規(guī)定。實踐中，其他涉及進出口食品安全管理的行政違法行為，依據(jù)《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》《食品安全法》及其實施條例、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律和行政法規(guī)給予處罰。

     第二部分 釋義

     第一章 總則

     第一條 為了保障進出口食品安全，保護人類、動植物生命和健康，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）及其實施條例、《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》和《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。

    【條文主旨】本條明確了《辦法》的立法宗旨和立法依據(jù)。

    【釋義】《辦法》的立法宗旨是“保障進出口食品安全，保護人類、動植物生命和健康”，符合《中華人民共和國食品安全法》等法律、行政法規(guī)要求。其中“保護人類、動植物生命和健康”也與 WTO 相關協(xié)定等國際規(guī)則相一致，體現(xiàn)出進出口食品安全監(jiān)管法規(guī)的特點。

     第二條 從事下列活動，應當遵守本辦法：

    （一）進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營活動；

    （二）海關對進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其進出口食品安全實施監(jiān)督管理。

     進出口食品添加劑、食品相關產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動按照海關總署相關規(guī)定執(zhí)行。

    【條文主旨】本條是關于《辦法》適用范圍的規(guī)定。

    【釋義】本條規(guī)定了《辦法》的適用范圍。第一款第（一）項針對的是行政管理相對人的活動，本辦法調整的進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營活動主要包括進出口食品生產(chǎn)、貯存、運輸和進出口。第一款第（二）項針對的是海關監(jiān)管活動。其中對進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施的監(jiān)督管理，主要包括主體資格監(jiān)管、信用管理、稽核查監(jiān)管、對外注冊推薦管理、處罰等內容。第二款屬于除外規(guī)定，明確進出口食品添加劑、食品相關產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動不在《辦法》適用范圍。

     第三條 進出口食品安全工作堅持安全第一、預防為主、風險管理、全程控制、國際共治的原則。

    【條文主旨】本條是關于進出口食品安全工作原則的規(guī)定。

    【釋義】本條規(guī)定了進出口食品安全工作的原則?！鞍踩谝弧笔沁M出口食品安全工作必須始終將確保安全放在首位，堅持底線思維，堅決防范區(qū)域性、系統(tǒng)性、行業(yè)性進出口食品安全問題?！邦A防為主”是進出口食品安全工作通過各項預防措施和機制，防控風險。“風險管理”是進出口食品安全工作通過對進出口食品風險進行分級分類等科學的風險管理手段，實現(xiàn)對進出口食品安全風險的有效管控?！叭炭刂啤笔腔谑称钒踩O(jiān)管工作的特點，強化全程監(jiān)管，建立覆蓋全過程的監(jiān)管制度體系?！皣H共治”需要包括食品安全國際組織、境外政府機構等各方共同參與，營造食品安全國際共治格局。進出口食品安全監(jiān)管者以及進出口食品供應鏈上的各個主體都承擔著相應的食品安全責任，需要各相關方各履其責、密切協(xié)作，以上述五項原則為基礎建立科學嚴密、高效便利、協(xié)調統(tǒng)一、公開透明的既符合當前國際監(jiān)管趨勢和通行做法，又符合中國特色社會主義海關要求的進出口食品安全治理體系。

     第四條 進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營的進出口食品安全負責。

     進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當依照中國締結或者參加的國際條約、協(xié)定，中國法律法規(guī)和食品安全國家標準從事進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，依法接受監(jiān)督管理，保證進出口食品安全，對社會和公眾負責，承擔社會責任。

    【條文主旨】本條是關于進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任的規(guī)定。

    【釋義】《食品安全法》第四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責。進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者是進出口食品安全的第一責任人，應當對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負責，承擔進出口食品安全主體責任?！掇k法》第七十七條規(guī)定，“本辦法所稱進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者包括：向中國境內出口食品的境外生產(chǎn)企業(yè)、境外出口商或者代理商、食品進口商、出口食品生產(chǎn)企業(yè)、出口商以及相關人員等”。上述進出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者應當承擔進出口食品安全主體責任......