《中華人民共和國進(jìn)出口食品安全管理辦法》釋義

      第一部分 總述

    《中華人民共和國進(jìn)出口食品安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）經(jīng)海關(guān)總署署務(wù)會議審議通過后于 2021 年 4 月 12 日公布，自 2022 年 1 月 1 日起實施。原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于 2011年 9 月 13 日第 144 號總局令公布的《進(jìn)出口食品安全管理辦法》。歷經(jīng) 2016 年 10 月 18 日原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第 184 號和 2018 年 11 月 23 日海關(guān)總署令第 243 號兩次修改，于 2022 年 1 月 1 日起廢止?！掇k法》的修訂是海關(guān)根據(jù)《食品安全法》及其實施條例等上位法最新修訂內(nèi)容進(jìn)行的相應(yīng)調(diào)整，是依法行政的必然要求；是海關(guān)全面貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全“四個最嚴(yán)”要求的重要舉措；也是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后海關(guān)立足職能，在進(jìn)出口食品安全領(lǐng)域強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的具體體現(xiàn)。為滿足各方進(jìn)一步深入理解、準(zhǔn)確把握《辦法》修訂背景、立法思路和制度內(nèi)涵等需求，現(xiàn)就《辦法》修訂情況作出如下說明：

     一、修訂的必要性

     修訂前的《辦法》在一段時期內(nèi)對保障進(jìn)出口食品安全、保護(hù)人民群眾生命健康及國家生態(tài)安全發(fā)揮了十分重要作用。近年來，進(jìn)出口食品安全工作不斷面臨新形勢新要求新挑戰(zhàn)，相關(guān)管理制度需要進(jìn)一步調(diào)整完善，以適應(yīng)新時期要求。一是近十年來中國進(jìn)出口食品貿(mào)易持續(xù)保持高速增長，食品供應(yīng)鏈全球化趨勢日益顯著，非傳統(tǒng)食品安全問題逐步凸顯，進(jìn)出口食品安全客觀形勢對監(jiān)管制度提出新的需求。二是作為進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的重要上位法依據(jù)，《食品安全法》及其實施條例分別于 2015 年和 2019 年進(jìn)行了大幅修訂，對“進(jìn)口無食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的食品監(jiān)管依據(jù)”“指定口岸要求”“出口食品監(jiān)督管理要求”“進(jìn)口食品召回”“罰則”等一系列內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，出于依法行政的需要，有必要根據(jù)修訂后的《食品安全法》及其實施條例的規(guī)定，對《辦法》進(jìn)行相應(yīng)的修訂。三是黨中央對進(jìn)出口食品安全提出更高要求。2013 年習(xí)近平總書記對食品安全工作提出“四個最嚴(yán)”要求，成為進(jìn)出口食品安全工作的根本遵循，2019 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》要求“實施進(jìn)口食品國門守護(hù)行動，嚴(yán)防輸入型食品安全風(fēng)險”，需要通過修訂《辦法》使海關(guān)部門更好地貫徹落實相關(guān)要求。四是 2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)，進(jìn)出口食品安全管理機(jī)構(gòu)和體制發(fā)生變化，應(yīng)立足當(dāng)前監(jiān)管實際，對《辦法》進(jìn)行修訂。

     二、修訂過程

     2015 年《食品安全法》修訂后，進(jìn)出口食品安全局就啟動了《辦法》修訂工作，組織專家從進(jìn)出口食品安全治理理論、國內(nèi)外食品安全監(jiān)管制度比較、監(jiān)管制度框架設(shè)計等方面開展研究，并形成了修訂草案初稿。

海關(guān)總署高度重視《辦法》的修訂工作。2019 年 5 月，結(jié)合最新形勢和監(jiān)管需要，組建專家組，在修訂草案初稿的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)《辦法》修訂工作。2019 年 12 月 1 日，《食品安全法實施條例》頒布施行后，根據(jù)該條例的最新規(guī)定，形成了《辦法》征求意見稿。在完成內(nèi)部兩輪征求意見后，2020 年 6 月 11 日，《辦法》征求意見稿在海關(guān)總署網(wǎng)站公開向全社會征求意見；11 月 30 日《辦法》征求意見稿向世界貿(mào)易組織（WTO）進(jìn)行通報，并在次年 1 月 31 日完成通報程序，采納了 WTO 各成員提出的合理意見和建議。在上述工作基礎(chǔ)上，《辦法》于 2021 年 3 月 12日經(jīng)海關(guān)總署署務(wù)會議審議通過并于 4 月 12 日公布。

     三、修訂的主要內(nèi)容

   （一）基本情況。

   《辦法》修訂后，包括“總則”“食品進(jìn)口”“食品出口”“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”“附則”六個章節(jié)，條文從六十四條增至七十九條?！掇k法》緊緊圍繞進(jìn)口食品安全全鏈條監(jiān)管和出口食品安全全過程監(jiān)管，通過“食品進(jìn)口”和“食品出口”兩個章節(jié)予以明確；將進(jìn)出口食品安全信息管理、風(fēng)險預(yù)警措施、風(fēng)險監(jiān)測等內(nèi)容編入“監(jiān)督管理”章節(jié)；新增了“風(fēng)險預(yù)警控制措施”“應(yīng)急管理”“監(jiān)督檢查措施”“過境食品檢疫”“復(fù)驗管理”等規(guī)定。

   《辦法》對《食品安全法實施條例》關(guān)于指定口岸、標(biāo)準(zhǔn)適用、指定或認(rèn)可場所、注冊企業(yè)退出等規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步明確；對進(jìn)口食品合格評定、境外國家（地區(qū)）食品安全管理體系評估和審查、進(jìn)口商自主審核、通報、進(jìn)口和銷售記錄、信用管理等要求進(jìn)行了細(xì)化。《辦法》也充分考慮海關(guān)的職能定位，結(jié)合了海關(guān)業(yè)務(wù)改革相關(guān)精神和要求，對海關(guān)部門涉及進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的部分工作程序進(jìn)行了調(diào)整。

    （二）重點內(nèi)容說明。

     1.關(guān)于“總則”“附則”部分的說明?！翱倓t”“附則”部分主要說明《辦法》的立法宗旨、制定依據(jù)、工作原則等。明確立法宗旨是“為了保障進(jìn)出口食品安全， 保護(hù)人類、動植物生命和健康”，強(qiáng)調(diào)海關(guān)從守護(hù)國門安全職能出發(fā)，不僅保障傳統(tǒng)食品安全，還關(guān)注非傳統(tǒng)食品安全和生態(tài)安全，全面體現(xiàn)總體國家安全觀的要求。在制定依據(jù)方面，新增了《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及其實施細(xì)則等法律法規(guī)，體現(xiàn)出海關(guān)在進(jìn)出口食品安全監(jiān)管方面的依據(jù)和監(jiān)管手段都更為豐富。

總則部分明確了進(jìn)出口食品安全工作“安全第一、預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、國際共治”的工作原則，體現(xiàn)出《辦法》以建立更為科學(xué)、嚴(yán)格的進(jìn)出口食品安全監(jiān)管制度為目標(biāo)，旨在突出國內(nèi)外政府監(jiān)管部門、行業(yè)組織、國際組織等國際貿(mào)易食品安全相關(guān)主體共同參與食品安全責(zé)任落實，形成各方良性互動、有序參與、共同監(jiān)督的良好氛圍，加快推動形成科學(xué)嚴(yán)密、高效便利、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公開透明的進(jìn)出口食品安全現(xiàn)代化治理體系。

     2.關(guān)于“食品進(jìn)口”部分的說明。

“食品進(jìn)口”部分共二十九條，較原《辦法》的十七條有大幅增加。該部分根據(jù)修訂后的《食品安全法》及其實施條例，結(jié)合近年來海關(guān)強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的各項措施和監(jiān)管實際，明確了進(jìn)口食品安全的監(jiān)管制度，就進(jìn)口食品境外國家（地區(qū)）食品安全管理體系評估和審查的啟動、評估審查內(nèi)容、方式、終止和延期、通報結(jié)果等作出具體規(guī)定；對進(jìn)口商建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度提出要求；還對進(jìn)口食品合格評定、進(jìn)口食品指定口岸和指定監(jiān)管場地、進(jìn)口食品口岸現(xiàn)場查驗、進(jìn)口食品中文標(biāo)簽管理、進(jìn)口食品不合格處置、進(jìn)口食品風(fēng)險控制措施等重要監(jiān)管制度予以明確。

     3.關(guān)于“食品出口”部分的說明。

“食品出口”部分共十九條，明確了對出口食品安全監(jiān)管的各項措施；對出口食品企業(yè)推薦對外注冊和境外通報核查等予以明確；根據(jù)近年來中國出口食品貿(mào)易不斷增長、質(zhì)量安全水平持續(xù)提升的實際，對出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生控制、出口食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督檢查、出口食品現(xiàn)場檢查和監(jiān)督抽檢、出口食品風(fēng)險預(yù)警控制措施等方面提出制度要求。

     4.關(guān)于“監(jiān)督管理”部分的說明。

“監(jiān)督管理”部分共十一條，明確了進(jìn)出口企業(yè)信用管理、進(jìn)出口食品復(fù)驗管理等重要內(nèi)容，優(yōu)化了進(jìn)出口食品安全信息管理、進(jìn)出口食品風(fēng)險預(yù)警、進(jìn)出口食品風(fēng)險監(jiān)測計劃等方面的監(jiān)管制度。

     5.關(guān)于“法律責(zé)任”部分的說明。

“法律責(zé)任”部分共六條，其中第六十八條至第七十一條依法在授權(quán)范圍內(nèi)增設(shè)相應(yīng)法律責(zé)任，第七十二條對《食品安全法》相關(guān)處罰條款予以細(xì)化，第七十三條對違反本辦法規(guī)定涉及刑事犯罪法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。實踐中，其他涉及進(jìn)出口食品安全管理的行政違法行為，依據(jù)《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》《食品安全法》及其實施條例、《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法》及其實施條例、《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律和行政法規(guī)給予處罰。

     第二部分 釋義

     第一章 總則

     第一條 為了保障進(jìn)出口食品安全，保護(hù)人類、動植物生命和健康，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）及其實施條例、《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法》及其實施條例、《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》及其實施條例、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細(xì)則、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。

    【條文主旨】本條明確了《辦法》的立法宗旨和立法依據(jù)。

    【釋義】《辦法》的立法宗旨是“保障進(jìn)出口食品安全，保護(hù)人類、動植物生命和健康”，符合《中華人民共和國食品安全法》等法律、行政法規(guī)要求。其中“保護(hù)人類、動植物生命和健康”也與 WTO 相關(guān)協(xié)定等國際規(guī)則相一致，體現(xiàn)出進(jìn)出口食品安全監(jiān)管法規(guī)的特點。

     第二條 從事下列活動，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法：

    （一）進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營活動；

    （二）海關(guān)對進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者及其進(jìn)出口食品安全實施監(jiān)督管理。

     進(jìn)出口食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動按照海關(guān)總署相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

    【條文主旨】本條是關(guān)于《辦法》適用范圍的規(guī)定。

    【釋義】本條規(guī)定了《辦法》的適用范圍。第一款第（一）項針對的是行政管理相對人的活動，本辦法調(diào)整的進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營活動主要包括進(jìn)出口食品生產(chǎn)、貯存、運輸和進(jìn)出口。第一款第（二）項針對的是海關(guān)監(jiān)管活動。其中對進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施的監(jiān)督管理，主要包括主體資格監(jiān)管、信用管理、稽核查監(jiān)管、對外注冊推薦管理、處罰等內(nèi)容。第二款屬于除外規(guī)定，明確進(jìn)出口食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動不在《辦法》適用范圍。

     第三條 進(jìn)出口食品安全工作堅持安全第一、預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、國際共治的原則。

    【條文主旨】本條是關(guān)于進(jìn)出口食品安全工作原則的規(guī)定。

    【釋義】本條規(guī)定了進(jìn)出口食品安全工作的原則?！鞍踩谝弧笔沁M(jìn)出口食品安全工作必須始終將確保安全放在首位，堅持底線思維，堅決防范區(qū)域性、系統(tǒng)性、行業(yè)性進(jìn)出口食品安全問題?！邦A(yù)防為主”是進(jìn)出口食品安全工作通過各項預(yù)防措施和機(jī)制，防控風(fēng)險。“風(fēng)險管理”是進(jìn)出口食品安全工作通過對進(jìn)出口食品風(fēng)險進(jìn)行分級分類等科學(xué)的風(fēng)險管理手段，實現(xiàn)對進(jìn)出口食品安全風(fēng)險的有效管控?！叭炭刂啤笔腔谑称钒踩O(jiān)管工作的特點，強(qiáng)化全程監(jiān)管，建立覆蓋全過程的監(jiān)管制度體系?！皣H共治”需要包括食品安全國際組織、境外政府機(jī)構(gòu)等各方共同參與，營造食品安全國際共治格局。進(jìn)出口食品安全監(jiān)管者以及進(jìn)出口食品供應(yīng)鏈上的各個主體都承擔(dān)著相應(yīng)的食品安全責(zé)任，需要各相關(guān)方各履其責(zé)、密切協(xié)作，以上述五項原則為基礎(chǔ)建立科學(xué)嚴(yán)密、高效便利、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公開透明的既符合當(dāng)前國際監(jiān)管趨勢和通行做法，又符合中國特色社會主義海關(guān)要求的進(jìn)出口食品安全治理體系。

     第四條 進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營的進(jìn)出口食品安全負(fù)責(zé)。

     進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照中國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定，中國法律法規(guī)和食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)從事進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，依法接受監(jiān)督管理，保證進(jìn)出口食品安全，對社會和公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)社會責(zé)任。

    【條文主旨】本條是關(guān)于進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任的規(guī)定。

    【釋義】《食品安全法》第四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)。進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者是進(jìn)出口食品安全的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)，承擔(dān)進(jìn)出口食品安全主體責(zé)任?！掇k法》第七十七條規(guī)定，“本辦法所稱進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者包括：向中國境內(nèi)出口食品的境外生產(chǎn)企業(yè)、境外出口商或者代理商、食品進(jìn)口商、出口食品生產(chǎn)企業(yè)、出口商以及相關(guān)人員等”。上述進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)進(jìn)出口食品安全主體責(zé)任......